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這一年環境治理帶給我們哪些啟示?

來源:中國環境報 日期:2015-12-29

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  2015年即將過去,回顧這一年,國家發布了一系列生態文明體制改革文件,對未來5年的環境保護工作做出了部署,也共同面對了霧霾污染等突出環境問題。這一年是中國環境治理史上極為不平凡的一年。

  環境立法有諸多進展,需進一步完善

  在國家層面,為了配合《環境保護法》的實施,最高人民法院于2015年1月發布《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,對《環境保護法》第58條規定的環境公益訴訟做出細化規定。全國人大常委會于2015年7月通過《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》,授權最高檢察院開展民事公益訴訟和行政公益訴訟改革試點的決定。環境保護部發布了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》、《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》、《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》和《企業事業單位環境信息公開辦法》、《環境保護公眾參與辦法》、《突發環境事件應急管理辦法》、《環境保護部約談暫行辦法》等部門規章。針對現實存在的突出大氣污染問題,全國人大常委會于8月修訂了《大氣污染防治法》,為治理區域性霧霾和應對重污染天氣提供了法制基礎。

  在地方層面,各地積極響應新《環境保護法》的要求,制定或者修改了一些地方法規,如廣東省頒布了《廣東省環境保護條例》;湖北省人大常委會審議并通過了《武漢市機動車排氣污染防治條例》;江蘇省頒布了《江蘇省大氣污染防治條例》等,促使新《環境保護法》的創新性規定落地實施。

  下一步需建立健全社會參與和監督制度、機制,建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責等行政措施或者行政處罰自動啟動的機制,讓行政監管的權力受到制度化約束,使環境法律實施常態化。

  環境執法有所加強,但面臨嚴峻挑戰

  新《環境保護法》于2015年1月1日起實施。上半年,環境保護部門與司法、公安部門之間的聯系加強,聯動執法加強,環境行政與環境司法之間有序銜接,執法積極性提高,按日連續處罰、查封扣押、限產停產以及行政拘留等有效處罰措施得到落實,環境執法案件數量快速增長,一部分突出環境問題得到解決。

  但是,下半年經濟下行壓力巨大,環境法律的嚴格實施受到嚴峻挑戰。即使是約談,城市經濟和環境保護工作轉型也需要一段時間。入冬以來,華北、東北等地霧霾污染嚴重,區域性霧霾出現擴散現象。霧霾已不全然是個案的執法問題,而是更深層次的全局性產業結構、產業布局和能源結構問題。嚴重的環境污染考驗地方黨委和政府的執政能力,考驗生態文明建設的制度信任和實施效果,必須引起重視。可見,優化產業布局、調整產業結構,形成新的能源結構,目前顯得尤其緊迫。除了要建立常態化的執法檢查機制和執法效果的第三方評估機制,一以貫之地落實《環境保護法》的嚴格要求外,還要加強對地方各級黨委和政府全局工作的平衡能力考核,不要讓環境法治在現實中走了樣、變了調。

  環境司法有所突破,但效果不容樂觀

  2015年1月《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》放寬了原告的起訴資格,如對“設區的市”和“社會組織”作了擴大解釋,明確了具有起訴資格的社會組織排除性的條件,促進了環境公益訴訟案件的提起和審理。全年環境民事公益訴訟案件達到30多起,檢察機關提起的環境行政公益訴訟開始出現。

  但是從現實來看,環境公益訴訟的實施效果不容樂觀,如在社會組織是否可以索賠方面,最高人民法院的司法解釋與中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》有矛盾之處。環境民事公益訴訟主要是由技術、律師和財力較為雄厚的著名社會組織提起或者參加,其他的社會組織數量雖然龐大,但基于組織的宗旨限制或者其他利害關系考量,要么不愿意管閑事,要么財力不足或者技術能力有限,心有余而力不足,持觀望態度,遠遠未能達到環境法學界期待的環境民事公益訴訟“井噴”狀況。造成此種狀況的主要原因在于環境民事公益訴訟阻力廣、成本高、難度大,警示效果有限,且環保社會組織存在天然和后天的不足。

  生態文明體制改革加快推進,但仍存在挑戰

  2015年是中國生態文明體制改革的關鍵之年。中央不僅發布了總攬全局的生態文明建設指導性文件《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》,還出臺了指導生態文明改革的綱領性文件《生態文明體制改革總體方案》,構建了中國未來發展創新、協調、綠色、開放、共享的大格局。

  一是環境保護部重啟了綠色GDP研究,開展環境影響評價改革。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》,通過環境的價值性來約束環境污染型和生態破壞型發展。環境保護部拒絕審批一批有環境影響的水電、火電等重大項目的環境影響評價文件。

  二是為了促進水污染的防治,國家在啟動《水污染防治法》修訂工作的同時,出臺《水污染防治行動計劃》,有了3個方面的創新:提出2020、2030、2050年三步走的水環境保護目標,與我國經濟社會中長期發展的階段性預期目標相契合,凝聚了共識,讓人民群眾看到了環境治理的希望;在每段工作任務后規定了牽頭部門和配合部門,落實各部門的責任,使計劃的落實具有可考核性;吸收組織部門和監察部門參與環境保護績效考核和責任追究,發揮黨政同責的作用,使環境保護的責任分配規則與權力運行的政治規則相一致,使政治權力的責權利相匹配。

  三是為了實現環境保護的源頭科學管理,國家發展與改革委員會會同環境保護部等部門,在全國28個縣市開展“多規合一”的試點,海南省于2015年5月被中央確定為省級“多規合一”試點地區。“多規合一”可以促使經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、國土開發利用規劃和環境保護規劃等相協調,形成基于發展的一張藍圖繪到底的大規劃格局。環境保護部和國家發展與改革委員會還印發了《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》,開展環境保護的分類施策工作,使環境保護政策的實施精細化,具有針對性。

  四是為了形成環境保護監管新格局,國務院辦公廳印發了《全國生態環境監測網絡建設方案》,上收全部國控點的監測運行權;中共中央關于“十三五”規劃的建議還提出,省以下環境監測工作由省級環境保護部門直接負責,實行垂直管理。這些措施有利于保證全國生態環境監測數據的準確性,破解污染企業污染排放數據造假和地方政府環境質量數據造假導致考核結果失真的難題,為環境保護考核的科學性和真實性奠定了基礎。為了破解地方環境執法的保護主義,中共中央關于“十三五”規劃的建議還提出,施行省以下環境保護監察執法垂直管理制度,有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性。

  不過,上述改革可能還存在諸多挑戰。建議2016年國家和地方廣泛開展生態文明體制改革的輔導和解讀工作,開展生態文明體制改革部署的全面考核工作,使改革落到實處、落到各級政府,讓人民群眾切切實實地感受改革帶來的環境質量改善成果。

  生態環境建設和環保產業發展取得成效,需進一步改革創新

  2015年是生態環境建設和環境保護產業取得重要進展的一年。近幾年,環境污染物的排放總量正處于歷史高位,復合型污染的特征更加明顯。到“十三五”末期和“十四五”初中期,主要污染物的排放拐點可能全面到來。也就是說,目前至今后5年是環境與經濟發展矛盾的凸顯期,遇上經濟下行壓力期,過關越坎的難度更大。在發展階段而非發達階段,環境污染問題只是表象,其實質是工業經濟的發展程度偏低問題,是能源結構偏重問題,是生活方式不環境友好的問題。

  在發展不足的現實下,僅靠嚴格執法解決不了經濟發展和環境保護相協調的重大課題。環境與發展的平衡是一個循序漸進的過程,不能急于求成,還應當堅持發展階段論。出臺的環境保護標準和力度不能脫離發展階段,不能以脫離發展階段的環保要求否定一切。為了讓環境保護不成為經濟社會發展的短板,必須既要有解決環境問題的歷史壓迫感,同時也要有必要的歷史耐心。除了嚴格執行現行法律法規外,國家還應加強污水管網、污水處理廠基礎設施建設,讓環境保護和全面建成小康社會、基礎設施建設相結合,把環境保護納入工業化和城鎮化的進程。

  環境也是民生。2008年以來,國家和社會的環保投入大幅增加,環保產業年增長率約18%。2012年,我國的環保投資占GDP比例約1.5%,而2015年約占GDP的3.5%~4%。武漢市的環保產業產值達350億元,占GDP的6.3%,遠遠高于同期全國比重。為了進一步促進環境污染第三方治理,2015年4月9日,財政部和環境保護部發布了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》,大力推進水污染防治領域的PPP模式。2015年1月至10月,我國已經完成環保公司并購案48起,涉及金額141億元。不過,目前全國大大小小有3.5萬家左右的環保企業,因發展水平參差不齊,核心技術缺乏,正面臨大洗牌的局面。為了搶占市場,頻頻出現一些低價惡性競爭的不良現象,其中一些財力雄厚的國有企業沒有做好表率。在融資方面,大企業通過定向增發等方式能夠比較容易地獲得資金支持,擴大市場份額,而其他中小企業,因為缺乏核心的技術競爭力,加上服務的對方——污染物排放企業經濟總體也不景氣,目前經營困難。

  環境保護產業的發展必須具有可持續性。而其健康的持續發展須符合以下5個條件:一是社會要有持續的環境保護產業和服務需求,即要用嚴格的法律要求催生社會龐大的產業需求;二是企業要有持續的盈利能力,即要保證企業有合理的利潤空間;三是消費者要有持續的環境保護支付能力,即要保證消費者收入增長的可持續性;四是實體產業只有和環境金融相結合,才有持續做大做強的經濟基礎;五是制度環境要公平,不能選擇性執法,不能選擇性支持。現在看來,這些條件都還不完善。下一步應當進一步開展改革創新工作,如加大環境保護金融制度改革的力度,讓中小企業受益。

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